Eduskunta on tänään hyväksynyt uuden vammaispalvelulain. Siihen on yhdistetty kaksi lakia: aiempi vammaispalvelulaki ja kehitysvammalaki. Minulla oli mahdollisuus EI myytävänä-kansalaisaloitteen ensimmäisenä allekirjoittajana olla kuultavana sosiaali- ja terveysvaliokunnan käsitellessä lakiesitystä sekä antaa siitä kirjallinen lausunto. Alla oleva kirjoitukseni perustuu antamaani kirjalliseen lausuntoon.
Meillä Suomessa on vuodesta 2007 alkaen järjestetty vammaisten henkilöiden tarvitsemia palveluita hankintalain mukaisella kilpailuttamisella silloin, kun kunnat tai kuntayhtymät eivät ole itse järjestäneet palveluita. Tämä on ollut erittäin merkittävä muutos, jonka useita ulottuvuuksia ei ole yleisesti tunnistettu tai niistä ei ole piitattu. Tämä järjestämisen tapa on ollut erittäin yleinen kehitysvammaisten, autismikirjon ja erityistä tukea tarvitsevien henkilöiden asumispalveluissa. KELA on järjestänyt puhe- ja kuulovammaisten henkilöiden palvelut myös samalla menetelmällä.
Tämä järjestämistapa on sisältänyt vakavia perusoikeudellisia ongelmia, joita erittelen tekstissäni.
Hallituksen esitys uudeksi vammaispalvelulaiksi
EI myytävänä -kansalaisaloitteen eduskuntakäsittelyssä sosiaali- ja terveysvaliokunta antoi seuraavanlaisen lausunnon:
”Sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää aloitteessa ja valiokunnan saamissa asiantuntijalausunnoissa esille tuotuja ongelmia vammaisten henkilöjen palvelujen hankinnoissa vakavina. Aloite osoittaa, että kilpailuttamalla hankitut palvelut ovat huono tapa järjestää palvelut silloin kun kyse on vammaisten henkilöiden asumispalveluista tai muista pitkäkestoisista välttämättömän huolenpidon tai tuen tarpeita koskevista palveluista. Valiokunta pitää erityisen ongelmallisena sitä, että vammaisten henkilöiden osallisuudesta heitä koskevassa päätöksenteossa ei ole riittävästi huolehdittu, palvelujen jatkuvuutta ei ole turvattu eikä palvelujen käyttäjillä ole riittäviä oikeussuojakeinoja hakea muutosta järjestämistavan valintaan.” (StVL 10/2018/5.2.2019)
Hallituksen alkuperäisessä esityksessä uudeksi vammaispalvelulaiksi ei näitä perusoikeudellisia huolia otettu huomioon. Eikä se sinänsä ollut yllätys, koska STM:n nimittämässä osallisuustyöryhmässä ei näitä asioita päästy käsittelemään.
Ainoa kohta, jossa alkuperäisessä esityksessä edes osittain huomioitiin näitä perus- ja ihmisoikeudellisia kysymyksiä, oli henkilökohtainen apu. Mutta sekin rajattiin osalta vammaisia henkilöitä pois ns. voimavararajauksella. Sen sijaan esimerkiksi kaikkia vammaisia henkilöitä koskevat asumisen palvelut ovat edelleen kilpailutettavia palveluita, vaikka yhä enemmän tiedetään tämän järjestämisen useimmista, kielteisistä vaikutuksista ihmis- ja perusoikeusongelmien ohella. (Katso myös em. StVL 10/2018/5.2.2019 )
Koko Suomessa parin sadan vaikeavammaisen lapsen elintärkeä hoiva, kasvatus ja huolenpito ovat myös kilpailutuksen alaista toimintaa.
Osallisuustyöryhmästä
Eduskunnan vastauksessa Ei myytävänä-kansalaisaloitteeseen edellyttämän, sosiaali- ja terveysministeriön perustamassa osallisuustyöryhmässä ei ollut mahdollisuutta käsitellä Ei myytävänä-kansalaisaloitteen perimmäisiä ongelmia ja juurisyitä. Työryhmän ensimmäisessä kokouksessa osallisuustyöryhmän työ rajattiin koskemaan vammaispalvelulain viidestä ensimmäisestä pykälästä neljän pykälän sekä sosiaalihuoltolain kolmen pykälän sisältöä.
EI myytävänä-kansalaisaloitteen peruskysymystä kilpailutuksen lopettamisesta sekä YK:n vammaisyleissopimuksen ja perusoikeuksien toteutumiseen liittyviä ongelmia ei osallisuustyöryhmässä voitu tuon rajauksen myötä käsitellä.
Työryhmän jäsenille kerrottiin, että järjestämistavan valinta ei ole vammaiselle henkilölle subjektiivinen oikeus. Olennaista kuitenkin olisi aina selvittää mikä olisi viisain tapa järjestää vammaisten henkilöiden välttämättömiä, pitkäkestoisia palveluita.
Järjestämistapa sekä uuden hyvinvointialuelain 7§:n mukainen järjestämisvastuu
Edellä mainittujen kehitysvammaisten ja autismikirjon ihmisten välttämättömien avun ja tuen tarpeen pitkäkestoisten, usein elämänmittaisten palveluiden järjestämistavalla on olennainen merkitys edellä mainittujen ihmisten, mutta myös heidän läheistensä elämänlaadun, hyvinvoinnin ja terveyden sekä julkisten kustannusten että monipuolisen palveluntuottajadiversiteetin kannalta.
Näitä vaikutuksia ja niiden merkitystä ei lainsäätäjä, toimeenpanovalta eikä järjestämisvastuussa olevat tahot tunnista.
Suomi sai YK:n vammaisyleiskomitean huomautuksen 7.4.2022 vammaisia henkilöitä eriarvoistavasta menettelystä, kun se ei salli henkilökohtaisen avun käyttämistä kaikille vammaisille henkilöille. Suomi on sitoutunut YK:n vammaisyleissopimukseen ja sen valinnaiseen lisäpöytäkirjaan, johon YK:n vammaisyleiskomitean mandaatti jäsenvaltioihin nähden perustuu.
Hyvinvointialuelakiin sisällytetty järjestämisvastuun säätäminen on juuri näiden palveluiden järjestämisessä relevantti ja merkityksellinen säädös. Se velvoittaa ottamaan huomioon kaikki olennaiset tekijät, kun päätetään esimerkiksi kehitysvammaisten ja autismikirjon ihmisten välttämättömistä, pitkäkestoisista avun ja tuen tarpeen palveluista. Samoin järjestämislakiin sisältyvä velvollisuus useita palveluita käyttävien henkilöiden palvelujen yhteensovittamisessa. Hankintalain mukainen kilpailuttaminen tekee tästä haastavan ellei jopa mahdottoman.
YK:n vammaisyleissopimuksen lainsäädännöllinen asema
YK:n vammaisyleissopimus on saatettu Suomessa voimaan lailla lukuisten muiden kansainvälisten ihmisoikeussopimusten tapaan. Näin ollen vammaisyleissopimus on osa sitä ”lakia”, jota perustuslain 2 §:n 3 momentissa säädetyn oikeusvaltioperiaatteen mukaan on ”tarkoin” noudatettava kaikessa julkisessa toiminnassa. Perustuslain 22 § myös velvoittaa julkisen vallan lukuun laskettavat tahot (viranomaiset, tuomioistuimet ja muut julkisen vallan lukuun laskettavat elimet) tulkitsemaan kaikkea kansallista oikeutta mahdollisimman pitkälti vammaisyleissopimuksen mukaisella tavalla, sellaisena kuin sen sisältö täsmentyy vammaisten oikeuksien komitean yleiskommenteissa ja tulkintakannanotoissa.
Yleissopimuksella on edelleen kyky saada vastaavalla tavalla etusija kotimaisiin säännöksiin nähden ristiriitatilanteissa kuin muillakin laintasoisesti voimaansaatetuilla ihmisoikeussopimuksilla. (Professori Tuomas Ojanen teoksessa Yhdenvertaisuuslaki kommentein. Alma Talent Oy. Helsinki 2019. s:t 484 ja 44).
Hankintalain mukaisen hankintaprosessin ja hankintapäätöksen oikeudelliset ongelmat
Hankintalain mukaisessa hankintaprosessissa vammaisella ihmisellä ei ole osallisen roolia. Hänen avun ja tuen tarpeensa eivät ole selvitettyinä eikä perustana hankinta-asiakirjassa. Vammaisen henkilön tarpeiden pitäisi kuitenkin olennaisesti määrittää tarvittavan henkilöstöresurssin.
Vuoropuhelu hankintaprosessissa tapahtuu järjestämisvastuussa olevan ja palveluntuottajien välillä. Hankintapäätöksestä valitetaan markkinaoikeuteen. Valitusoikeus on markkinaoikeuden päätöksen mukaan niillä, joita ”asia koskee” eli järjestämisvastuussa olevalla taholla ja palveluntuottajilla. Vammaisen ihmisen valitus hylätään, koska hankintapäätös(asia) ”ei koske heitä”.
Tästä on oikeuskäytäntöä ja markkinaoikeuden päätöksiä. Esimerkiksi kajaanilaisten kehitysvammaisten henkilöiden ja heidän läheistensä tekemästä valituksesta markkinaoikeuteen Kainuun maakuntayhtymän hankintapäätöksestä. Kainuun maakuntayhtymä alensi tarvittavaa henkilöstöresurssia asukkaiden avun ja tuen tarpeita selvittämättä. Markkinaoikeuden mukaan asia ei koskenut valittajia. He ovat tehneet asiassa vetoomuskirjelmän Euroopan unionin vetoomusvaliokuntaan. Tilanne on syvästi epäoikeudenmukainen eivätkä kilpailutuksen kohteena olevat ihmiset ja heidän läheisensä pysty ymmärtämään sitä.
Kehitysvammainen ja autismikirjon ihminen joutuu ko. tilanteessa turvautumaan hankintapäätöksen osalta tavalliseen kunnallis- tai hallintovalitukseen.
Rikkooko eriytyvä oikeusturvatie kehitysvammaisen ja autismikirjon ihmisen perustuslain 21§:n mukaisia perusoikeuksia?
Hankintalain mukainen kilpailuttaminen ja hankintapäätös luovat perustuslain 21§:n ja mielestäni perusoikeuksien vastaisen tilanteen eli eriytyvän oikeusturvatien; kehitysvammaiset sekä autismikirjon ihmiset eivät voi valittaa markkinaoikeuteen järjestämisvastuussa olevien ja palveluntuottajien lailla vaan joutuvat turvautumaan tavalliseen hallinto- tai kunnallisvalitukseen. Tämän oikeusturvatien kautta kehitysvammaiset eivätkä autismikirjon ihmiset pysty saamaan muutosta järjestämisvastuussa olevan hankintapäätökseen. Usein se on käytännössäkin mahdotonta, kun he eivät saa tehtyä hankintapäätöstä edes tiedoksi.
On ymmärrettävä perustuslain perusoikeussäännösten merkitys; perusoikeudet antavat suojaa kansalaiselle viranomaisen mielivaltaa/harkitsemattomia ja lainvastaisia päätöksiä vastaan. Eriytynyt oikeusturvatie heikentää merkittävästi kehitysvammaisten ja autismikirjon ihmisten mahdollisuutta saada oikeusturvaa heitä itseä koskevissa asioissa. Se heikentää heidän perusoikeuksiansa ja niiden toteutumista. Samalla se heikentää merkittävästi hyvän hallinnon periaatteiden toteutumista em. ihmisille välttämättömissä, usein elämänmittaisissa palveluissa.
Havaintojeni mukaan perustuslakivaliokunta ei ole tutkinut eriytyvän oikeustien perustuslainmukaisuutta missään vaiheessa hankintalakia säädettäessä.
YK:n vammaisyleissopimuksen 13 artikla edellyttää, että ”Sopimuspuolet varmistavat vammaisille henkilöille oikeussuojan tehokkaan saavutettavuuden yhdenvertaisesti muiden kanssa.”Hankintalain eriytyvä oikeusturvatie toimii juuri päinvastaiseen suuntaan. Pitää huolen siitä, että kehitysvammaiset ja autismikirjon ihmiset eivät omaa saavutettavaa oikeussuojaa heidän elämäänsä keskeisesti vaikuttavissa viranomaispäätöksissä. Ja ovat heikommassa asemassa suhteessa viranomaisiin ja palveluntuottajiin. Tämä tilanne luo vahvat, rakenteelliset edellytykset huonolle palvelulle ja kohtelulle.
Tällä asiantilalla on ollut myös merkittäviä ja kauaskantoisia seurauksia hyvälle hallinnolle. Yhden kansalaisryhmän osallisuuden ja vaikutusmahdollisuuksien puutteet sekä perustuslain 21 §:n mukaisen perusoikeuden oikeusturvaan vastainen oikeuskäytäntö ovat heikentäneet hyviä hallintokäytäntöjä ja kansalaisten asemaa.
Tunnistamattomia vaikutuksia ja seurauksia
Palvelun järjestäjä antaa mahdollisuuden hankinnoissa palveluntuottajille määrittää hinnat ja sen myötä palvelussa tarvittavat resurssit. Nämä annetut hinnat eivät perustu ko. ihmisten tarvitseman avun ja tuen tarpeisiin. Tällaisella menettelyllä on kauaskantoisia seurauksia edellä mainittujen vammaisten ihmisten elämään. Liian pienellä henkilöstöresurssilla toteutettu palvelu voi johtaa erikoissairaanhoidon tai muun terveydenhuollon lisääntyneeseen käyttöön ja niiden myötä lisäkustannuksiin, joita ei tunnisteta eikä osata laskea.
- Sosiaali- ja terveyspalveluissa on suuri henkilöstöpula . Harvoin päättäjät ja viranhaltijat tunnistavat, että järjestämistavalla on merkittävä rooli siinä, pysyykö henkilökunta näissä palveluissa.
Kilpailuttamisella alennetaan tai pyritään alentamaan kustannuksia. Vammaispalveluissa 70-80 prosenttia on henkilöstökustannuksia. Kilpailutuksilla vähennetään tekijöiden määrää työyksikössä ja lisätään jäljelle jäävän henkilöstön työkuormaa. Se on osaltaan johtanut henkilöstön poistumiseen sosiaali- ja terveyspalveluista. Se johtaa myös
- tuottaja- ja tuotantokeskeisyyteen asiakas- tai käyttäjäkeskeisyyden sijaan sekä
- palvelurakenteen yksipuolistumiseen ja raskautumiseen, josta on selvää näyttöä viimeiset 20 vuotta.
Professori Simo Vehmaksen johtaman tutkimuksen mukaan vammaisten ihmisten palvelun laadun ratkaisee vuorovaikutukseen, kommunikaatioon ja yhteistyöhön kykenevä henkilökunta. Järjestämisen ja järjestämistapojen tulee tukea tätä. (Simo Vehmas & Sonja Miettinen & Reetta Mietola. Vaikeimmin kehitysvammaisten elämää jäljittämässä. Ketju-lehti 2017). Hankintalain mukaisella kilpailuttamisella tähän ei pystytä. On tunnistettava, että taustalla vaikuttavat palveluita tuottavan organisaation ja työyhteisön tarkoitus, päämäärä, arvot ja johtaminen.
Tutkija Sonja Miettiselle luovutettiin Vuoden Tiedekynä 2022 palkinto (Koneen säätiö) hänen asiaan liittyvästä artikkelistaan. Siinä todetaan mm:
- Työntekijät ovat monelle tärkein päivittäinen ihmiskontakti. Heillä on suuri merkitys siinä, saavatko syvästi kehitysvammaiset ihmiset kehittää ja käyttää omia vuorovaikutuskykyjään. Voidakseen kokea yhteisyyttä he tarvitsevat ympärilleen ihmisiä, jotka tunnistavat heidän yksilöllisen tapansa olla sosiaalisessa vuorovaikutuksessa, näkevät näiden vuorovaikutuksen muotojen arvon ja ottavat tehtäväkseen olla kontaktissa heidän kanssaan näillä tavoilla. Vuorovaikutuksen laatu on osa palvelun laatua.
- Vuorovaikutuksen laadun parantaminen edellyttää vuorovaikutusmenetelmiin, kuten voimauttavaan vuorovaikutukseen, liittyvän koulutuksen tarjoamista asumispalvelujen hoivahenkilöstölle.
Hallintotieteen tohtori Sirpa Syvänen totesi väitöskirjassaan, että henkilökunnan työhön vaikuttaa merkittävimmin palveluita tuottavan organisaation ja työyhteisön tarkoitus, päämäärä, arvot ja johtaminen. (Sirpa Syvänen. Työn paineet ja puuttumattomuuden kustannukset. Acta Universitasis Tamperensis 942. Tampere 2003. Näitä ei kilpailuttamismenettelyssä oteta huomioon. Sen sijaan palvelunkäyttäjän omaa valintaa korostavissa järjestämistavoissa nämä ovat esillä.
Henkilöstön katoamista sosiaali- ja terveyspalveluista on monin paikoin paikattu vuokratyöllä, joka on merkittävästi kalliimpaa kuin vakituisen henkilökunnan tekemä työ. Eikä se muodosta minkäänlaista jatkuvuutta eikä pysyvyyttä.
- Päätöksentekijöillä ja viranhaltijoilla on vallalla käsitys, että kilpailuttamisella voidaan alentaa julkisia kustannuksia. Tästä ei ole olemassa mitään tutkimustietoa tai –näyttöä.
Sillä saattaa olla yhden budjettivuoden osalta sellaista vaikutusta, mutta pitkällä aikavälillä kielteiset seurannaisvaikutukset kumoavat ne nopeasti. Paljon apua ja tukea tarvitsevilla kehitysvammaisilla tai autismikirjon ihmisillä on noin puolella epilepsia liitännäissairautena. Huonosti järjestetty/kilpailutettu palvelu johtaa epilepsian kohtaustasapainon järkkymiseen mitä hoidetaan erikoissairaanhoidossa akuutisti, kun aiempi perusterveydenhuollon, erikoissairaanhoidon ja perheiden yhteistyönä aikaan saatu kohtaustasapainon hoito on romutettu. Pahimmassa tapauksessa tarvitaan uusi kohtaustasapainon hoidon aloittaminen. Tämänkaltaiset seurannaisvaikutukset pätevät useisiin muihinkin liitännäissairauksiin. (mielenterveys, kommunikaatio, diabetes).
Järjestämisvastuullisella syntyy monia lisäkustannuksia heikon järjestämisen paikkaamisessa. Syntyy erityisesti nk. häiriökysyntää, joka kuormittaa ja työllistää viranomaisia ja palvelujärjestelmää ilman, että syntyy myönteisiä ja vakaita ratkaisuja tai jatkuvuutta palveluihin. Tämä kuormittaa kehitysvammaisia ja autismikirjon ihmisiä ja heidän läheisiään. Kuluttaa jo muutenkin niukassa olevia voimavaroja. Täysin tuntemattomaksi päättäjille ja viranomaisille näyttää jäävän em. ihmisten läheisten menetetty työ- ja toimintakyky, josta myös on näyttöä näiden tapausten yhteydessä.
- Kilpailuttaminen perustuu markkinamekanismiin, jossa keskeistä on palveluntuottajien pääsy markkinoille helposti ja poistua sieltä nopeasti. Tämä on varsin ristiriitainen tilanne kehitysvammaisten ja autismikirjon henkilöiden pitkäaikaisen ja jatkuvuuteen, jopa elämänmittaisuuteen perustuvan intressin kanssa.
Monipuolinen palveluntuottajadiversiteetti/monituottajamalli pystytään turvaamaan paremmin malleilla, jossa järjestämisvastuussa oleva selvittää avun ja tuen tarpeet, antaa siihen pohjautuvan resurssin, jolla käyttäjä tekee valinnan palveluntuottajasta lähipiirinsä kanssa niistä palveluntuottajista, jotka on hyväksytty palveluntuottajarekisteriin.
Vammaisen ihmisen omia valintoja korostavat järjestämistavat ovat keskiössä. Silloin myös valvonta on oikeissa käsissä. 75% vaihtoi Iso-Britanniassa palveluntuottajaa, kun siellä tuli mahdolliseksi henkilökohtainen budjetointi 2010 kilpailutuksen sijaan (Tutkija Michael Cundon; Staff Matters konferenssi 4/2019 Helsinki)
- Keskittynyt, monopolistinen palveluntuottajamalli
KKV:n pääjohtaja Kirsi Leivon ja tutkimuspäällikkö Tuulia Hakola-Uusitalon vieraskynäartikkeli Hesarissa 4/2022. ”Yksityisten sotepalveluiden keskittyminen voi vaikuttaa kielteisesti koko järjestelmään”. Tämä asia on realisoitunut tänä syksynä isojen, yksityisten, sosiaalipalvelujen monopoliaseman saaneiden yritysten irtisanottua merkittävän määrän palvelusopimuksia tavoitteenaan yli 30 prosenttiyksikön hinnankorotukset. ( Katso myös tutkija Pekka Lith Tilastokeskuksen Tieto & Trendit ajankohtaisblogissa 13.11.2018.
Julkisen talouden intressiä näissä palveluissa ei pitkäaikaisesti vaalita kilpailuttamalla. Pitkäkestoisten palveluiden jatkuvuus ja niistä seuraava kustannusvaikuttavuus edellyttää sitä palvelevia järjestämistapoja. Ne turvaavat parhaiten ja kestävästi myös monituottajamallin ja pienten yritysten ja järjestötoimijoiden pysyvyyden näissä palveluissa.
Vammaisen ihmisen omia valintoja korostavat järjestämistavat ovat keskiössä. Silloin myös valvonta on oikeissa, jokaisena arkipäivänä siitä kiinnostuneen tahon, käsissä.
EU:n perusoikeusasiakirja vuodelta 2009 viidenneksi perustuslaiksi Lissabonin sopimuksessa
Suomessa on mantran lailla toistettu Euroopan Unionin edellyttävän sosiaali- ja terveyspalveluitten kilpailuttamista. Ei myytävänä-kansalaisaloitteen aikana selvisi eduskuntakäsittelyssä, että hankintalakia pitää noudattaa vammaispalveluissa vain silloin, kun päätetään järjestää em. palvelut kilpailuttamalla. Muitakin järjestämistapoja on käytettävissä kuten suurimmassa osassa EU jäsenvaltioita tehdään.
Lopuksi haluan vielä tuoda esiin havaintoni Suomen toisestakin, hyvin valikoivasta suhtautumisesta kansainvälisiin oikeussääntöihin, jotka ovat velvoittavia meitä kohtaan. Euroopan Unioni hyväksyi vuonna 2009. Se on oikeudellisesti sitova säännös ja rinnastuu oikeudellisesti EU:n perussopimuksiin. Perusokeuskirjan 41 artikla perustaa jokaiselle oikeuden hyvään hallintoon.
Oikeus hyvään hallintoon kuuluu peruslähtökohtana eurooppalaiseen hallintomenettelyyn ja hallintoviranomaisia sitovaan menettelyoikeuteen. Myös kansallisten viranomaisten tulee siksi ottaa hyvän hallinnon perusvaatimukset huomioon EU-lainsäädännön soveltamisessa ja muussa EU-oikeudellisesti relevantissa hallinnollisessa toimeenpanossa. Hallintoasian käsittelyssä keskeisiä ovat tältä kannalta etenkin puolustautumisoikeudet, jotka muodostavat unionin oikeuden yleisen oikeusperiaatteen ja tulevat siten sovellettavaksi myös kansallisessa hallintomenettelyssä. (Hallinto-oikeuden emeritusprofessori Olli Mäenpää. Hallintolaki ja hyvän hallinnon takeet. Edita 2021. ss.12- 18).
Vaikka kansallinen hankintalakimme perustuu EU:n hankintadirektiiviin, eivät Olli Mäenpään mainitsemat periaatteet ole olleet mukana, kun suomalaiset kunnat, kuntayhtymät ja Kansaneläkelaitos kilpailuttavat vammaisten ihmisten palveluita. Suomessa ei ole lainkaan huomioitu tämän EU:n perusoikeusasiakirjan merkitystä eikä sitä ole sovellettu em. mainituissa hankintalain mukaisissa hankintakilpailuissa.
Tämän perusoikeusasiakirjan sääntöjen noudattamiselle ei ole ollut yhtä vahvaa asianajajaa kuin ulkoistamiselle kilpailutuksella. Tämän perusoikeusasiakirjan noudattamista ei ole edellytetty hallinnon informaatio-ohjauksessa.
Artikkelikuva: Hanne Salonen / Eduskunta
Erinomainen analyysi siitä miten järjestelmäkeskeinen kilpailuttaminen sivuuttaa ihmis- ja perusoikeudet.