Oikeusvaltio, vallan kolmijako-oppi ja perusoikeudet kuuluvat yhteen

Edellisessä blogissani kirjoitin, että kunkin maan perustuslait ovat aina kiinteässä yhteydessä kunkin maan taloudelliseen ja poliittiseen valtasuhdejärjestelmään.  Perustuslait ovat näihin liittyvän valtakokonaisuuden ja arvojärjestelmän ilmaus. Ne syntyvät poliittisten kamppailun ja keskustelun seurauksena sekä tuloksena. Kotimaisessa politiikassa perustuslakien muuttaminen edellyttää yksinkertaista enemmistöä suurempaa kannatusta. Käytännössä muutokset edellyttävät huomattavaa poliittista konsensusta. Perustuslakien muuttaminen vaatii vähintään kahden kolmasosan enemmistön valtiopäivillä ja ajatellun muutoksen toteuttaminen kiireellisesti samoilla valtiopäivillä viidenkuudesosan enemmistön. Suomen perustuslakien pitkä, historiallinen kaari ja oikeudellinen vaikuttavuus kertovat tällaisesta vakaudesta. Viimeiset muutokset perusoikeuksiin ja vuoden 2000 perustuslakeihin tehtiin Esko Ahon hallituksen puolueiden (keskusta, kokoomus, RKP ja SMP) ja oppositiossa olleen SDP:n poliittisena sopimuksena. 

Sama asetelma liittyy myös Euroopan Unioniin ja sen perussopimuksiin. EU:n perussopimuksen muuttaminen edellyttää jäsenvaltioiden yksimielisyyttä. Kamppailua vallasta ja valtasuhdejärjestelmästä käydään koko ajan.

Oikeusvaltioperiaate ja perusoikeudet merkittävän uhan alla Euroopan Unionissa

Euroopan Unionin sisällä on viime vuosina käyty poliittiseen valtaan liittyvää kamppailua, jonka keskiössä ovat olleet oikeusvaltioperiaatteet sekä perusoikeudet. Oikeusvaltion keskeiset elementit ovat ylimpien valtaelinten toimivaltasuhteet sekä kansalaisten (lainkäytön piirissä olevien) perusoikeudet. Klassisin oikeusvaltion toimivallanjako liittyy vallan kolmijako-oppiin. Siinä erotetaan toisistaan lainsäädäntövalta (eduskunta/parlamentti), hallitusvalta (hallitus, ministeriöt ja hallintokoneisto) ja tuomiovalta (oikeusistuimet).

Perustuslaeissa säädetään näiden kolmen vallan välisistä suhteista. Kaikille kolmelle on varattu omat tehtävät sekä itsenäinen toimivalta. Erityisen tärkeätä on kansalaisten, yhteisöjen ja yritysten näkökulmasta tuomioistuimien riippumaton asema suhteessa lainsäädäntö- ja hallitusvaltaan. Parlamentilla on useimmissa maissa, myös Suomessa, ns. kompetenssikompetenssi eli se päättää perustuslaeissa näistä suhteista ja kunkin valtiollisen instituution toimivallasta. Suomen nykyisessä perustuslaissa on lainsäädäntövaltaa, hallitusvaltaa eli toimeenpanoa ja tuomiovaltaa koskevat omat lukunsa. Normaaliparlamentarismiin kuuluu, että hallituksen tulee nauttia kansan vaaleissa valitseman eduskunnan/parlamentin luottamusta.

Euroopan Unionissa Puola ja Unkari ovat viime vuosina koetelleet oikeusvaltion keskeisiä elementtejä sekä maiden sisäisessä lainsäädännössä että suhteessa Euroopan Unioniin. Euroopan Unionissa ”perustuslakina” toimii perussopimus, josta viimeisin on ns. Lissabonin sopimus, josta päätettiin vuonna 2007 ja joka tuli voimaan vuoden 2009 lopussa. Suomi hyväksyi tämän pitkään neuvotellun sopimuksen Matti Vanhasen II hallituksen toimesta. Lissabonin sopimus merkitsi suurta muutosta EU:n historiassa. Siinä hyväksyttiin EU:n perusoikeusasiakirja, joka nosti EU-kansalaisten perusoikeudet neljän klassisen vapauden (pääomien, ihmisten, tavaroiden ja palveluiden vapaa liikkuvuus) rinnalle.

Tuomioistuimien riippumattomuus ja perusoikeudet uhan alla Puolassa ja Unkarissa

Oleellisimmat valtapyrkimykset ovat liittyneet tuomioistuinten riippumattomuuden murentamiseen, perusoikeuksiin, mielipiteen vapauteen ja opposition asemaan maiden sisäisessä valtapolitiikassa. 

Kummassakin maassa on järjestelmällisesti vaikeutettu opposition toimintaa ja poliittisia oikeuksia. Samalla tiedotusvälineet on pyritty saamaan valtaapitävien haltuun.

Helsingin Sanomat kertoi sunnuntaina 24.10 helsinkiläisen käräjäoikeuden tuomari Antti Heikinheimon opintomatkasta Puolaan. Hän oli järkyttynyt kokemastaan Puolan oikeuslaitoksen rusentamisesta. Tuomareihin kohdistuu hänen mukaan valtavaa painostusta ja uhkailua. Monet tuomarit pelkäävät oman ja perheensä turvallisuuden puolesta. Hän totesi, että ”ei ollut ymmärtänyt, että tämä on niin systemaattista, vakavaa ja häikäilemätöntä.” Kaikilla on suuri huoli Puolan oikeuslaitoksen vastaisista hyökkäyksistä sekä maan demokratian kestävyydestä. Puolan 10000 lainkäytön tuomaria ovat nyt taistelun keskiössä.

Puolan perustuslakituomioistuin avasi uuden taistelulinjan EU:ta kohtaan. Se julisti itsensä toimivaltaiseksi Euroopan Unionia koskevissa oikeudenkäyttöasioissa Euroopan tuomioistuimen sijaan. Tämä on herättänyt laajaa huomiota ja asiaa on käsitelty julkisuudessa. 

Euroopan tuomioistuin on EU:n perussopimuksissa nimetty toimivaltaiseksi tuomioistuimeksi koskemaan Euroopan Unionin toimivaltaan kuuluvissa asioissa. Puola ja Unkari ovat myös tämän perussopimuksen hyväksyneet. Liitän alle suorat lainaukset Lissabonin sopimuksen ensimmäisistä artikloista:

1 a artikla

Unionin perustana olevat arvot ovat ihmisarvon kunnioittaminen, vapaus, kansanvalta, tasa-arvo, oikeusvaltio ja ihmisoikeuksien kunnioittaminen, vähemmistöihin kuuluvien oikeudet mukaan luettuina. Nämä ovat jäsenvaltioille yhteisiä arvoja yhteiskunnassa, jolle on ominaista moniarvoisuus, syrjimättömyys, suvaitsevaisuus, oikeudenmukaisuus, yhteisvastuu sekä naisten ja miesten tasa-arvo.

3 b artikla

1.   Unionin toimivalta määräytyy annetun toimivallan periaatteen mukaisesti. Unioni käyttää toimivaltaansa toissijaisuusperiaatetta ja suhteellisuusperiaatetta noudattaen.

2.   Annetun toimivallan periaatteen mukaisesti unioni toimii ainoastaan jäsenvaltioiden sille perussopimuksissa antaman toimivallan rajoissa ja kyseisissä sopimuksissa asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi. Toimivalta, jota perussopimuksissa ei ole annettu unionille, kuuluu jäsenvaltioille.

3.   Toissijaisuusperiaatteen mukaisesti unioni toimii aloilla, jotka eivät kuulu sen yksinomaiseen toimivaltaan, ainoastaan jos ja siltä osin kuin jäsenvaltiot eivät voi keskushallinnon tasolla taikka alueellisella tai paikallisella tasolla riittävällä tavalla saavuttaa suunnitellun toiminnan tavoitteita, vaan ne voidaan suunnitellun toiminnan laajuuden tai vaikutusten vuoksi saavuttaa paremmin unionin tasolla.

8 a artikla

1.   Unionin toiminta perustuu edustukselliseen demokratiaan.

2.   Euroopan parlamentti edustaa suoraan kansalaisia unionin tasolla.

Jäsenvaltiota edustaa Eurooppa-neuvostossa valtion- tai hallituksen päämies ja neuvostossa hallitus, jotka puolestaan ovat demokratian mukaisessa vastuussa joko kansallisille parlamenteilleen tai kansalaisilleen.

3.   Kaikilla kansalaisilla on oikeus osallistua demokratian toteuttamiseen unionissa. Päätökset tehdään mahdollisimman avoimesti ja mahdollisimman lähellä kansalaisia.

4.   Euroopan tason poliittiset puolueet myötävaikuttavat eurooppalaisen poliittisen tietoisuuden muodostumiseen ja unionin kansalaisten tahdon ilmaisemiseen.

9 f artikla

1.   Euroopan unionin tuomioistuin käsittää unionin tuomioistuimen, unionin yleisen tuomioistuimen ja erityistuomioistuimia. Euroopan unionin tuomioistuin huolehtii siitä, että perussopimusten tulkinnassa ja soveltamisessa noudatetaan lakia.

Jäsenvaltiot säätävät tarvittavista muutoksenhakukeinoista tehokkaan oikeussuojan takaamiseksi unionin oikeuteen kuuluvilla aloilla.

2.   Unionin tuomioistuimessa on yksi tuomari jäsenvaltiota kohden. Sitä avustavat julkisasiamiehet.

Unionin yleisessä tuomioistuimessa on vähintään yksi tuomari jäsenvaltiota kohden.

Unionin tuomioistuimen tuomarit ja julkisasiamiehet sekä unionin yleisen tuomioistuimen tuomarit valitaan henkilöistä, joiden riippumattomuus on kiistaton ja jotka täyttävät Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 223 ja 224 artiklassa tarkoitetut vaatimukset. Heidät nimitetään jäsenvaltioiden hallitusten yhteisellä sopimuksella kuudeksi vuodeksi. Tuomari tai julkisasiamies, jonka toimikausi päättyy, voidaan nimittää uudeksi toimikaudeksi.

3.   Perussopimusten määräysten mukaisesti Euroopan unionin tuomioistuin

a) tekee ratkaisun jäsenvaltion, toimielimen taikka luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön nostamien kanteiden johdosta;

b) antaa kansallisten tuomioistuinten pyynnöstä ennakkoratkaisun unionin oikeuden tulkinnasta tai toimielinten antamien säädösten pätevyydestä;

c)  tekee ratkaisun perussopimuksissa määrätyissä muissa tapauksissa.

Viime keskiviikkona Euroopan tuomioistuin asetti Puolalle miljoonan euron päiväsakon siihen saakka, kunnes Puola sitoutuu noudattamaan Euroopan tuomioistuimen toimivaltaa EU asioissa Lissabonin sopimuksen mukaisesti. Euroopan parlamentti haastaa komissiota vahvempaan toimintaan Puolaa ja Unkaria kohtaan. Vahvimmin on ollut esillä EU-rahoituksen pidättäminen Puolalle ja Unkarille pakotteena muutoksiin.

Aika näyttää riittävätkö nämä sakot muuttamaan Puolan nykyisten vallanpitäjien valitsemaa linjaa. Joka tapauksessa tässä on vahva näyte siitä kuinka kulloinenkin valtaeliitti voi pyrkiä turvaamaan oman valtansa myös perustuslakeja uhmaten. Näitä kansallismielisiä, usein oikeistonationalistisia puolueita löytyy kaikista EU:n jäsenvaltioista eikä ”ikuisen rauhan aika” ole mitenkään kirkossa kuulutettu muissakaan jäsenvaltioissa. Unkarissa maan sisäinen oppositio on päättänyt yhdistää voimansa ensi kevään parlamenttivaaleihin.  

Oikeusvaltioperiaatteen varmistamispyrkimyksiä

Ei ole sattuma, että oikeuskansleri Tuomas Pöysti on Demokraatti-lehden haastattelussa esittänyt oikeusministeriötä käynnistämään selvityksen oikeusvaltioperiaatetta uhkaavista tekijöistä Suomessa ja asettamaan selvityksen jälkeen laajapohjaisen komitean valmistelemaan muutosehdotuksia. Erityisesti Pöysti korosti tuomioistuinten tuomareiden asemaa vahvistavia toimenpiteitä. Pöysti korosti, että näitä muutoksia pitää valmistella hyvissä ajoin ennen kuin riskit ovat oikeasti käsillä. Aiemmin tätä on vaatinut muun muassa Korkeimman hallinto-oikeuden presidentti Kari Kuusiniemi.

Ruotsissa on käynnistetty vastaavanlainen parlamentaarinen komiteatyö. Siinä arvioidaan Ruotsin perustuslakiin tarkempien tuomioistuinten riippumattomuutta turvaavien perustuslain tasoisten säännösten tarve ja ylipäänsä kansainvaltaisen oikeusvaltion perustuslaillisten suojasäännösten tarkempi tarve.

Pöysti sanookin esittävänsä, että oikeusministeriö ryhtyy asiassa toimiin Suomessa. Hän toteaa, että ylimpänä laillisuusvalvojana hänellä on toimivalta tehdä aloitteita lainsäädännön kehittämiseksi havaitessaan niissä puutteita tai kehittämistarpeita.

Hänen mukaansa selvitys on hyvä tehdä laajapohjaisesti. Tätä edeltäisi oikeuskanslerin ajattelussa oikeusministeriön asiantuntijatyö ja sen jälkeen olisi vuorossa komiteatyyppinen tarkastelu.

Miksi tällainen selvitys pitäisi tehdä Suomessa juuri nyt?

Pöystin mukaan osa yleistä eurooppalaista kehitystä on ollut oikeusvaltioissa esille noussut taantuminen.

– Koska kansainvälisessä vertailussa on ryhdytty kiinnittämään huomiota siihen, onko kaikissa maissa riittävät takeet sellaisten tilanteiden kannalta, joissa parlamentti lainsäätäjänä ja hallitus yhdessä eksyvät oikeusvaltion polulta.

Pöysti toteaa, ettei näe asian olevan juuri tällä hetkellä Suomessa ajankohtainen tai polttava ongelma.

– En ole Suomessa havainnut tällaista oikeusvaltiouhkaa. Mutta juuri siksi asia on ajankohtainen, että tällaiset asiat täytyy miettiä laajapohjaisesti silloin, kun se ei ole omassa maassa konkreettinen ajankohtainen kysymyksenasettelu.

Kysymykseen, mistä suunnasta oikeusvaltiota uhkaavia voimia Suomessa voisi nousta, Pöysti vastaa, että kaikki merkittävät eduskuntapuolueet maassamme ovat sitoutuneet parlamentaariseen demokratiaan.

Kansainvälisessä kehityksessä vaaroja on kuitenkin nähty. Pöysti viittaa myös siihen, että suomalainen oikeuslaitos on nostanut huolta esiin. Suomessakin on pohdittu esimerkiksi sitä, voisiko hallitus täällä puuttua tuomioistuinlaitoksen toimintaan lisäämällä tuomarien määrää tai erottamalla heitä eläkeikää laskemalla. Tässä yhteydessä on nostettu esiin ainakin Puolan tapahtumat, jotka oikeuskanslerikin nostaa haastattelussa esiin.

Ruotsalaiseen keskusteluun viitaten Suomessa olennaisia kysymyksiä olisi, pitäisikö ylimpien tuomioistuinten jäsenmäärä olla mainittuna perustuslaissa ja onko joitakin muita oikeuslaitosta koskevia säännöksiä, joiden olisi syytä säätää nimenomaan perustuslain tasolla. Tässä yhteydessä voisi Pöystin mielestä harkita myös sen, että tuomioistuinten roolia perustuslain jälkikontrollissa vahvistettaisiin niin, että perustuslain 106 pykälästä poistettaisiin ristiriidan ilmeisyyden vaatimus.

Suomessa ei ole perustuslakituomioistuinta. Täällä lakien jälkikäteinen valvonta tapahtuu tuomioistuimissa eli viime kädessä korkeimmissa oikeuksissa. Niillä on tällä hetkellä perustuslain 106 §:n mukaan velvollisuus olla soveltamatta lakeja, jotka ovat ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa. Korkeimpien oikeuksien valta siis kasvaisi, jos niitä nyt rajoittava ilmeisyyden vaatimus poistettaisiin.

Kun suomalaisesta oikeusvaltiosta ja sen mahdollisista sudenkuopista on keskusteltu, esille ovat nousseet myös muun muassa valtakunnansyyttäjän aseman turvattuus, tasavallan presidentin rikosoikeudellisen vastuun laajentaminen sekä perustuslakivaliokunnan asema.

Lakimiesuutisissa valtiosääntöoikeuden professori Tuomas Ojanen ilmoitti jo loppuvuodesta 2019 pitävänsä suomalaista oikeusvaltiota huomattavan heikkona institutionaalisten järjestelyjen osalta. Jos on riittävästi poliittista voimaa ja halua, riittävän enemmistövallan saanut ryhmä voi yrittää lähteä jyräämään haluamaansa politiikkaa ja lainsäädäntöä.

– Säädettävien lakien perustuslainmukaisuuden valvonnassa on keskeisessä roolissa eduskunnan perustuslakivaliokunta, jonka jäsenet on nimetty kansanedustajista samalla tavalla poliittisten voimasuhteiden mukaan kuin muissa valiokunnissa. Sen jäsenet on siten helppo vaihtaa itselle sopiviksi, Ojanen sanoi.

Oikeuskansleri Pöysti muistuttaa, että suomalaisen perustuslaillisuuden yksi tärkeimmistä takeista on se, että eduskuntatyössä on sitouduttu sovinnaissääntöihin eli demokratiaa ja oikeusvaltiota kunnioittaviin käytäntöihin.

– Niihin kuuluu se, että perustuslakivaliokunnan jäsenten valintaa ei käytetä tarkoituksessa vaikuttaa yksittäisen asian ratkaisemiseen. Tämä on hyvin tärkeä sovinnaissääntö, johon kaikkien olisi hyvä sitoutua ja toistaiseksi on sinänsä sitouduttu. Jos tähän haluttaisiin jotakin sääntöjä tehdä, se olisi eduskunnan työjärjestyksen eli tavallisen lain tasoinen asia. Tällä alueella on aika vaikea ajatella perustuslaintasoisia säännöksiä, joilla sovinnaissääntöä voitaisiin vahvistaa, Pöysti sanoo.

Perustuslakivaliokunnan käyttämiä asiantuntijoita kohtaan suunnattu voimakas ja yhä järjestelmällisemmältä vaikuttava kritiikki on huolestuttava ilmiö. Yli satavuotisessa perinteessä ei ollut sataan vuoteen nähtävissä oikeiston taholta suuria ongelmia, vaikka asiantuntijoiden määrä oli vähäisempi kuin nykyisin.