Perustuslait ovat aina kiinteässä yhteydessä kunkin maan taloudelliseen ja poliittiseen valtasuhdejärjestelmään. Perustuslait ovat näihin liittyvän valtakokonaisuuden ja arvojärjestelmän ilmaus. Ne syntyvät poliittisten kamppailun ja keskustelun seurauksena ja tuloksena.
Suomen perustuslaeilla on pitkä historia ja kaarensa aina Ruotsin ja Venäjän vallan ajalta itsenäistymisemme ajasta 2000-luvulle. Tässä lyhyt kuvaus kaaresta, joka perustuu Tampereen yliopistossa julkisoikeus-oppiaineesta väitelleiden emeritusprofessorien Esko Riepulan, Jukka Kultalahden ja Teuvo Pohjolaisen pari vuotta sitten ilmestyneeseen erinomaiseen kirjaan ”Kenellä valta valtiossa. Kuninkaiden ja säätyjen vallasta kansan valtaan. Perustuslakiemme pitkä kaari ” (Vastapaino 2019). He kirjoittavat pitkästä linjasta seuraavasti:
”Tämä kirja kuljettaa lukijaa Suomen perustuslakien turvaamasta kuninkaiden ja säätyjen vallasta kansan valtaan. Kirja on samalla kunnianosoitus valtiosäännön uudistusprosessille ja sen toteuttamalle perustuslailliselle julkisen vallan käytölle, joka pohjautuu edustukselliseen demokratiaan, jossa ylimpänä valtiollisena päätöksentekijänä toimii yleisellä ja yhtäläisellä äänioikeudella valittu eduskunta, jonka rinnalla ei ole muita sen kanssa kilpailevia toimielimiä ja jonka kansanvaltaisen arvon ja ensisijaisuuden kaikki käytännössä tunnustavat.”
Referoin seuraavassa näitä vaiheita ja uudistusprosesseja lyhyesti:
Ruotsin vallan aikaa – Ruotsin Itämaasta Finland
Ruotsin vallan aikana perustuslakeja uudistettiin useampaan kertaan. Historiallisesti merkittävin ja yhteiskunnallisesti vaikuttavin oli Kustaa Vaasan 1500-luvulla toteuttama, strategisesti tärkeä siirto uskonpuhdistuksen toimeenpanemisesta ja katolisen kirkon vallan sekä omaisuuden siirrosta kuninkaalle ja valtiolle. Se vahvisti kuninkaan ja valtion perustaa ja antoi varoja hallinnon sekä elinkeinojen kehittämiseen. Ruotsin kehityksen päälinjoina olivat paitsi Vaasa-suvun perillisten valtataistelut, myös kuninkaan ja säätyjen (aatelisto, papisto, talonpoikaisto ja porvaristo) kamppailu vallasta. Viimeisimmät Suomeakin koskeneet perustuslait Ruotsissa olivat vuoden 1772 hallitusmuoto ja vuoden 1789 yhdistys- ja vakuuskirja.
Kirjoittajien mukaan historian ironiaa oli siinä, että Suomen tultua liitetyksi Venäjään, Ruotsissa säädettiin uusi hallitusmuoto 1809. Siinä kuninkaan valtaa rajoitettiin merkittävästi ja itsevaltaisesta kuninkuudesta siirryttiin jälleen vapauden aikaa muistuttavaan säätyjen valtaan. Kun Suomi sai käyttöönsä Ruotsin hylkäämät vanhat perustuslait, Ruotsi lähti kehittymään uuden hallitusmuodon pohjalta kohti pohjoismaista demokratiaa.
Venäjän vallan aika – autonominen suuriruhtinaskunta
Keisari Aleksanteri I lupasi Porvoon valtiopäivillä 1809 säilyttää voimassa Suomen autonomisessa ruhtinaskunnassa Ruotsin vallan aikaiset perustuslait eli edellä mainitut 1772 Hallitusmuodon ja 1789 yhdistys- ja vakuuskirjan. Lupaus oli sikäli helppo pitää, että vasta Aleksanteri II kutsui valtiopäivät seuraavan kerran koolle 1860-luvulla. Ja toisaalta ko. perustuslait takasivat yksinvaltaiselle keisarille vallan aiemman yksinvaltaisen kuninkaan tapaan. Tämä merkitsi ennen kaikkea yhteiskunnallisen jatkuvuuden turvaamaista. Suomalaiset säädyt lupasivat uskollisuutta keisarille tämän antaman perustuslakilupauksen vuoksi. Tässä yhteydessä Suomi sai myös oman ”valtaneuvostonsa”, josta tuli vuodesta 1816 lähtien Suomen senaatti.
Autonomian aikana keisari johti toimeenpanovaltaa senaatin tuella. Perustuslakilupaus säilytti säätyjen (omistus)oikeuden. Keisari antoi kaksi merkittävää helpotusta; suomalaisten maksamat verot käytettiin alueen omaksi hyödyksi ja Ruotsin vallan aikainen ruotuväkijärjestelmä purettiin.
Suomalaiset tulkitsivat keisarin tekemiä ehdotuksia suhteessa edellä mainittuihin Ruotsin vallan aikaisiin perustuslakeihin eli olivatko ne ko. perustuslakien mukaisia. Perustuslaillisten nokkamiehenä toiminut senaattori ja professori Leo Mechelin pyrki saamaan Suomen perustuslailliselle asemalle kansainvälistä hyväksyntää 1886 julkaisemalla sitä käsittelevän teoksen Precis du droit public du Grand Duche de Finlande. Sen keskeisin idea oli nähdä Suomen ja Venäjän suhde oikeuskysymyksenä. Hän muotoili systemaattiseksi opin, jonka mukaan Suomen suuriruhtinaskunta oli suvereeni valtio ja tasavertaisessa unionisuhteessa Venäjään. Keisarin antamia lakiesityksiä hyväksyttiin poikkeuslakeina, kunhan ne tehtiin perustuslain mukaisessa järjestyksessä. Tämä käytäntö siirtyi myös ensimmäiseen tasavaltaan.
Sortokausista kohti itsenäisyyttä
Sortokausien aikaan vallankäytön asetelma kiristyi ja suomalaiset siirtyivät puolustustaisteluun. Helmikuun manifesti oli keisari Nikolai II:n säädös, jonka ydinsisältö oli Venäjän asevelvollisuuslain ulottaminen Suomea koskevaksi ja Suomen armeijan liittäminen Venäjän armeijaan. Arveltiin ja pelättiin sen tekevän tietä maan joutumisessa muutoinkin Venäjän yleisvaltakunnallisen lainsäädännön alle.
Suomen teollistuminen ja elinkeinojen kehittyminen oli kasvattanut kaupungeissa tehtaiden työntekijöitä ja erilaisissa palveluammateissa toimineita, nelisäätyisen valtajärjestelmään kuulumattomien kansalaisten määrää. Nämä säätyjakoisen vallankäytön ulkopuoliset ihmiset etsivät keinoja äänensä ja tarpeidensa huomaamiseen järjestäytymällä aatteellisesti ja poliittisesti. Näin syntyi Suomen Työväenpuolue 1899, joka muutti nimensä Suomen Sosialidemokraattiseksi puolueeksi 1903. Sisääntulo ei ollut mutkaton. Vasta heränneen työväenliikkeen edustajia ei otettu mukaan jättämään adressia keisarille helmikuun manifestin yhteydessä.
Jo säätyvaltiopäivillä olivat muodostuneet aiemmat poliittiset ryhmät lähinnä kielipolitiikan (ruotsalainen puolue) ja venäjänpolitiikan (myöntyväiset eli vanhasuomalaiset ja nuorsuomalainen puolue eli perustuslailliset) ympärille.
Vuoden 1905 yleislakon jälkeen keisari joutui Venäjällä antamaan lupauksen kansanedustuslaitoksesta. Samaa vaadittiin Suomessa. Eduskuntauudistus oli ennen kaikkea äänioikeusuudistus ja lainsäädäntävallan muotoa koskenut, ei kansanvaltaisen päätöksenteon kehittäminen. Ruotsin vallan aikaisten perustuslakien turvaama säätyjakoinen vallankäyttö jatkui. Uudistuneessa muodossa. Huomattakoon, että säätyjen erioikeudet poistettiin vasta vuoden 1995 perusoikeusuudistuksen yhteydessä.
Vuoden 1906 eduskuntauudistus säädettiin säätyjen toimesta eikä erillisessä kansalaiskokouksessa, jota sosialidemokraatit ja osin vanhasuomalaiset esittivät. Perustuslaillisilla puolueilla (ruotsinkieliset ja nuorsuomalaiset) oli enemmistö kaikissa säädyissä ja ne sanelivat äänioikeusuudistuksen keskeisen sisällön. Keisari säilyi ylimpänä vallankäyttäjänä ja valtiopäiväjärjestykseen tehtiin merkittäviä eduskunnan vallankäyttöä estäviä tekijöitä: 1, suhteellisen vaalitavan käyttöön ottaminen enemmistövaalitavan asemasta 2, määräenemmistövaatimuksen ulottaminen eduskunnan päätöksenteossa perustuslakien lisäksi uutta tai lisättyä suostuntaa (yksivuotista veroa), uutta pysyvää veroa ja uutta valtiolainan ottamista koskeviin lainsäädäntöasioihin sekä 3, perustuslakiluontoisten lakien aina, mutta myös muiden lakiehdotusten lepäämään jättäminen yli vaalikauden, jos kolmannes eduskunnan jäsenistä sitä haluaa. Huomattakoon, että valtiopäiväjärjestyksen sanelleet perustuslailliset ja ruotsinkieliset saivat vain neljänneksen edustajapaikoista ensimmäisissä eduskuntavaaleissa, mutta olivat ennättäneet betonoida säätyvallanaikaisen järjestyksen ydinsisällöltään yli sadaksi vuodeksi. Tarpeen tullen keisarin ja venäläisten kanssa tehtiin kansanvallan torjuntasopimuksia vuosien 1906 ja 1917 aikana. Toisen sortokauden vaiheessa 1908-1917 eduskunta hajotettiin keisarin toimesta kuusi kertaa.
Valtalaki ja hallitusmuotoehdotus
Maaliskuussa 1917 ryhdyttiin uudistamaan Suomen perustuslakeja. Komiteassa maalaisliiton ja sosiaalidemokraattien edustajat esittivät suurin piirtein sellaisia ehdotuksia, jotka tulivat voimaan 100 vuotta myöhemmin nykyisin voimassa olevassa perustuslaissa. Vuoden 1917 eduskuntavaaleissa sosialidemokraatit saivat 103 edustajaa ja muodostivat niukan eduskuntaenemmistön. Oskari Tokoin johtama senaatti päätti nk. valtalaista, jolla ilmoitusasiana keisarin sijaan tulleelle Kerenskin hallitukselle ilmoitettiin Suomen eduskunnan ottaneen ylimmän vallan käyttöönsä. Valtalaki ei tullut koskaan voimaan vaan Kerenskin hallitus, suomalaisten avustuksella, päätti hajottaa eduskunnan, mikä aiheutti sosialidemokraateissa suuren pettymyksen. Osa sosialidemokraateista jättäytyi pois perustuslakikomiteasta. Mikä osuus valtalain kohtalolla oli sisällissotaan, siitä on käyty vilkasta keskustelua Pohjantähti-trilogiasta asti ?
Ylimmän vallan kiista (Interregnum) ja kuningasseikkailu.
Vuoden 1919 hallitusmuoto säädettiin sisällissodan jälkeisissä oloissa. Keskeistä oli pyrkimys lujaan hallitusvaltaan eduskunnan sijasta. Tätä tarkoitusta varten valtaa käyttäneet tahot etsivät Suomelle kuningasta Saksasta. Vaikka kuningasta ei saatukaan Suomeen, niin kuninkaalle ajatellut laajat valtaoikeudet siirrettiin hallitusmuodossa tasavallan presidentille, kuninkaan korvikkeelle. Vuoden 1906 valtiopäiväjärjestyksen keskeiset säännökset säilyivät aina vuoden 1995 perusoikeus- ja 2000 perustuslakiuudistukseen saakka. Hallitusmuodon keskeinen tausta-ajatus oli rakentaa esteitä lainsäätäjän toimivallalle. Tunnistettiin kansanvallan riskit. Viimekätisinä takeina olivat presidentin oikeus jättää eduskunnan päättämä laki vahvistamatta sekä hajottaa eduskunta ja määrätä uudet vaalit kesken eduskunnan toimikauden.
Urho Kekkosen pitkän presidenttikauden aikana näiden tasavallan presidentin laajojen valtaoikeuksien käyttö tulikin tunnetuksi ja ristiriitoja herättäneeksi.
Kansalaisten perusoikeuksien luonne oli se, että ne oli suunnattu lainsäätäjän toimenpiteitä vastaan. Keskeisin oli omaisuuden suoja. Poliittisista ja vapausoikeuksista säädettiin, mutta niihinkin tehtiin rajoituksia poikkeuslaeilla yhteiskunnallisen ilmapiirin kiristyttyä 1920-luvun lopulla.
Ensimmäinen tasavalta 1919-1944
Vuoden 1919 hallitusmuotoon otettiin nimenomainen säännös siitä, että eduskunnan perustuslakivaliokunta toimii perustuslain säätämistä, muuttamista, selittämistä tai kumoamista koskevien lakiesitysten käsittelijänä. Valinnan keskeinen perusta oli siinä, että senaatin oikeusosasto, joka vastasi suurin piirtein nykyisiä korkeimpia oikeuksia oli epäonnistunut tehtävässään valvoa keisarin antamien lakiesitysten perustuslainmukaisuutta. Eduskuntaan perustuslakivaliokunta oli perustettu jo vuonna 1907. Siitä alkaen Suomi on nojannut ennakolliseen perustuslainmukaisuuden valvontaan eduskunnan perustuslakivaliokunnan toimesta. Ja ennakollinen valvonta sekä poikkeuslakimenettelyn käyttäminen juontavat Venäjän vallan aikaan.
Ensimmäisen tasavallan aikana perustuslakivaliokunta käytti jo asiantuntijoita omassa päätöksenteossaan. Joskin harvoja. Kirjoittajat mainitsevat kolme keskeistä professoria.
Tänä aikana säädettiin nk. kommunistilait, joiden perusteella kiellettiin kommunistisina pidettyjen järjestöjen toiminta ja estettiin heidän toiminta julkisissa luottamustehtävissä. Lapuan liikkeen, Isänmaallisen kansanliikkeen ja muun oikeistoradikalismin kiihkeimpinä vuosina myös ensimmäinen presidentti ja monet sosialidemokraatit joutuivat kyyditetyiksi, kun nämä piirit ottivat oikeutta omiin käsiin, omalla valtuutuksella.
Näidenkin lakien säätämisen mahdollisti Suomessa omaksuttu mahdollisuus säätää perustuslainmukaisuudesta poikkeuslainsäädäntöä, kunhan se tehtiin perustuslainmukaisessa säätämisjärjestyksessä. Teuvo Pohjolaisen väitöskirjatutkimuksen mukaan vuosina 1919-1978 säädettiin yli 500 poikkeuslakia perusoikeuksista. Esko Riepulan väitöskirjatutkimuksen mukaan perustuslakivaliokunnan käsittelemistä lausunnoista tai mietinnöistä vuosina 1920-1972 noin 40 % käsitteli perusoikeuksia ja niistä noin 60 % omaisuudensuojaan liittyviä kysymyksiä. Näiden poikkeuslakien käsittelyssä perustuslakivaliokunnan rooli kasvoi.
Toinen tasavalta 1945 – 1999.
Lakien perustuslainmukaisuuden valvonnassa korostuivat omaisuuden suojaan liittyvät kannanotot. Sotien aikana ja pitkään sen jälkeen voimassa olleet talouden säännöstelyyn liittyvät poikkeuslait olivat keskeinen tapa turvata hintojen ja palkkojen vakautta. Säännöstely toteutettiin delegoimalla lainsäädäntövaltaa viranomaisille. Taloudellinen valtalaki (303/1941) säädettiin perustuslain säätämisestä voimassa olleessa järjestyksessä, koska sen katsottiin olevan hallitusmuodon omaisuudensuojan ja valtiosäännön vallanjakoperiaatteen vastainen. Valtalaki oli voimassa vuoden 1955 loppuun saakka, useaan kertaan muutettuna.
Tulopolitiikan aikakausi käynnistyi vuonna 1968 Liiinamaa I-vakauttamisratkaisulla. Estääkseen jatkuvan hintojen nousun ja devalvaatiokierteen hallitus käynnisti neuvottelut työmarkkinajärjestöjen kanssa tärkeimmistä talous- ja sosiaalipoliittisista tavoitteista, jotka tultaisiin viemään läpi lainsäädännön keinoin. Ensimmäistä vakautusratkaisua seurasivat Liinamaa II ja UKK-sopimukset. Näistä käynnistyi kirjoittajien mukaan Suomessa pohjoismaisen hyvinvointivaltion rakentaminen . Tämä ajanjakso ajoittuu 1960-luvun lopulta 1980-luvun loppupuolelle. Tulopolitiikan kaudella arvosteltiin eduskunnan joutuvan hyväksymään työmarkkinajärjestöjen ja valtiovallan sopimuksiin sisältyneet lainsäädäntöesitykset.
Riepula, Kultalahti ja Pohjolainen toteavat, että kysymyksessä oli merkittävän säätyjakoiseen valtasuhdejärjestelmään perustuneen korporaation korvautuminen uudenlaisella valtasuhdejärjestelmällä.
Perustuslakivaliokunnan kuulemina asiantuntijoina toimivat muutamat keskeiset valtiosääntöoppineet. Piiri oli kuitenkin hieman laajentunut ensimmäisen tasavallan ajoista.
Perustuslakiemme osittaisuudistusten kautta kohti perusoikeussäännöstöä ja uutta perustuslakia
Perustuslakien muuttamiseen alkoi kohdistua paineita 1960-luvun lopulta lähtien. Taustalla oli useampia tekijöitä. Yhteiskunnallinen ilmapiiri alkoi muuttua edellä kuvatulla tavalla ja myös radikalisoitua. Valtiosääntöoikeudessa nuoret tutkijat toivat esiin uudistamistarpeita ja osoittivat niitä tutkimuksissaan. Euroopan integraation ensi askeleita otettiin. Tasavallan presidentin valtaoikeuksiin ja niiden käyttöön kiinnitettiin huomiota.
Perustuslakien uudistamista yritettiin vuoden 1970 laajapohjaisen, parlamentaarisen valtiosääntökomitean ja sen työtä jatkaneen valtiosääntökomitea II:n kautta. Nämä eivät johtaneet tuloksiin ja etenemistä alettiin tehdä osittaisuudistusten kautta. Mauno Koiviston tultua valituksi tasavallan presidentiksi 1982 käynnistyivät presidentin valintaan ja toimikausiin liittyvät uudistukset. Toimikaudet rajoitettiin kahteen kuuden vuoden jaksoon. Vuoden 1988 presidentin vaaleissa oli käytössä suoran kansanvaalin ja valitsijamiesten yhdistelmävaali. Se muuttui vuoden 1994 presidentin vaalissa suoraksi kansanvaaliksi.
Ensimmäisen ja toisen tasavallan aikana Suomessa oli hyvin lyhytikäisiä hallituksia ja tasavallan presidentti pystyi hajottamaan myös eduskunnan. Hallituksen nimitysvaltaan liittyviä presidentin valtaoikeuksia rajoitettiin ja eduskunnan hajotusoikeus poistettiin. Mauno Koiviston kaudesta alkaen hallitusten pysyvyys kehittyi merkittävästi.
Vuonna 1984 säädettiin perustuslakiin mahdollisuus käyttää neuvoa-antavaa kansanäänestystä yhteiskunnallisesti merkittävästä asiasta. Tätä mahdollisuutta on Suomessa käytetty tähän asti yhden kerran. Vuonna 1994 äänestettiin Suomen mahdollisesta EU-jäsenyydestä.
Suomen liityttyä Euroopan Neuvostoon vuonna 1989 ja ratifioitua neuvoston piirissä neuvotellun Euroopan Ihmisoikeussopimuksen alkoi perusoikeusuudistuksen valmistelu. Haluttiin saada perustuslakien perusoikeussäännöstö vastaamaan ihmisoikeussopimusta.
Ahon hallituksen aloittaessa vuonna 1991 sopivat hallituspuolueet (keskusta, kokoomus, SMP ja RKP) oppositiossa olleiden sosiaalidemokraattien kanssa, että vaalikauden aikana poistetaan hallituksen säästöpäätöksien tekemistä rajoittavat määräenemmistö- ja lepäämäänjättämissäännökset sekä tehdään perusoikeusuudistus. Tällä sopimuksella varmistettiin, että varsinkin kokoomuksen ja SDP:n erilaiset intressit saatiin sovitettua ja uudistus toteutettua. Kokoomus epäili perusoikeussäännöksiin liittyviä uusien TSS-oikeuksien hyväksymistä perusoikeuksiin ja SDP pelkäsi opposition vaikutusmahdollisuuksien pienenemistä määräenemmistösäännösten poistumisen myötä.
Tehty sopimus piti ja vuoden 1995 vaalien jälkeisillä valtiopäivillä perusoikeussäännöstö saatettiin voimaan hallitusmuodon uutena, toisena lukuna. Perusoikeussäännöstön säätämisen yhteydessä luovuttiin myös poikkeuslakimenettelyn käytöstä. Mikäli perustuslakivaliokunta havaitsee lakiesityksessä perustuslainvastaisuutta, se tekee mietintövaliokunnalle korjausehdotuksen siitä, millä tavalla laki voidaan hyväksyä perustuslainmukaisena.
Eduskunnan perustuslakivaliokunta paneutui perusoikeussäännöstön säätämiseen huolella. Se laati perusoikeussäännöstöstä mietinnön 1994, jossa se kehitti merkittävästi perusoikeuden teoriaa sekä perusoikeuksiin tehtävien rajoitusten edellytyksiä. Tämä mietintö on ollut pohjana perustuslakivaliokunnan jatkotyölle perusoikeuksien tulkinnassa. Perusoikeussäännöstön vahvistaminen käynnisti myös merkittävän lainsäädännön kehittämistyön, jossa uusien perusoikeuksien vastaisia säännöksiä muutettiin.
Lipposen ensimmäinen hallitus käynnisti perustuslain kokonaisuudistuksen. Eduskunnan pääsihteeri Seppo Tiitisen johtama työryhmä valmisteli perustuslakiuudistuksen linjoja, jotka sitten silloisen kansanedustaja Paavo Nikulan johtama komitea valmisteli säädösehdotuksiksi. Valmistelussa ja säätämisessä päädyttiin ottamaan käyttöön perustuslaki-nimi hallitusmuodon sijaan. Aiemmin valtiopäiväjärjestykseen sisältyneitä eduskunnan työtapoja koskevia säädöksiä siirrettiin eduskunnan työjärjestykseen.
Tasavallan presidentin asemaan liittyi viime vaiheissa mielenkiintoisia piirteitä. Pitkään normaaliparlamentarismia ajaneelle SDP:lle ei ollutkaan aivan yksinkertaista luopua presidentin valtaoikeuksista.
Uusi perustuslaki hyväksyttiin vaalien jälkeisillä valtiopäivillä ja se tuli voimaan 1.3.2000. Suomi siirtyi normaaliparlamentarismiin, jossa eduskunta on ylin valtioelin ja hallitus nauttii eduskunnan luottamusta. Tasavallan presidentillä ei ole enää muodollisia oikeuksia hajottaa hallitusta eikä määrätä uusia eduskuntavaaleja. Tasavallan presidentin, parlamentaarisen katteen ulkopuolella, ollut vallankäyttö poistettiin. Tasavallan presidentin vallankäyttö sidottiin myös valtioneuvoston myötävaikutukseen.
Perusoikeuksien kannalta merkityksellistä oli, että uuteen perustuslakiin säädettiin myös 106 §, jossa säädettiin perustuslain etusijasta: ”Jos tuomioistuimen käsiteltävänä asiassa lain säännöksen soveltaminen olisi ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa, tuomioistuimen on annettava etusija perustuslain säännökselle.” Tämän etusijasäännöksen on katsottu vahvistavan toisaalta perusoikeuksia ja toisaalta perustuslakivaliokunnan asemaa. Tämän pitemmälle tuomioistuin ei perustuslakia pääse tulkitsemaan. Yksittäisessä eturistiriitakysymyksessä tällä perustuslain ensisijaisuudella saattaa olla merkitystä yksittäisen kansalaisen kannalta.
Kohti kolmatta tasavaltaa
Euroopan Unionin Lissabonin sopimus vuonna 2009 vahvisti Euroopan sosiaalisen peruskirjan, jonka jälkeen EU-kansalaisten perusoikeudet nousivat neljän muun pilarin rinnalle (pääomien, ihmisten, tavaroiden ja palveluiden vapaa liikkuvuus).
Lissabonin sopimuksen myötä pääministeristä tuli viimein hallitusvallan keskeisin toimija ja aiemmat kahden lautasen mallit ja niiden synnyttämät ristiriidat poistuivat.
Maininta Euroopan Unionin jäsenyydestä lisättiin perustuslain 1.3 pykäläksi vuoden 2012 alusta. Samassa yhteydessä riisuttiin vielä tasavallan presidentin valtaoikeuksia. Professorit katsovat tästä alkaneen kolmannen tasavallan kauden, jossa Suomi on päättämässä Euroopan Unionin jäsenenä Euroopan alueen tulevaisuudesta ja nykyisyydestä yhä kovemmin kilpailevassa, globaalissa maailmassa. Ihmiskunnan suuret haasteet ilmastonmuutoksesta, luontokadosta, terrorismin, sodan ja globaalien ihmisoikeuksien kysymyksistä korostavat EU-tason yhteistyön merkitystä. Koronaviruspandemia on konkreettisesti osoittanut globaalin keskinäisriippuvuuden ja siihen liittyvien ratkaisujen tarpeellisuuden.
Vuoden 2012 alusta tuli mahdolliseksi tehdä kansalaisaloite eduskunnalle tärkeäksi katsottavasta yhteiskunnallisesta kysymyksestä. Kansalaisaloitteen eteneminen eduskuntaan edellyttää 50000 kannatusilmoituksen saamista kansalaisaloitteen taakse.
Vammaisten henkilöiden kannalta merkityksellistä oli, että YK:n piirissä hyväksyttiin 2006 vammaisten henkilöiden oikeuksia koskeva yleissopimus, jonka Suomikin viimein ratifioi vuonna 2016.
Perustuslain tuoreita valtajännitteistä. Kuinka perustuslakivaliokunta toimii ?
Suomen tapa varmistaa hallituksen (toimeenpanovallan) lakiesitysten perustuslainmukaisuus perustuu eduskunnan perustuslakivaliokunnan suorittamaan hallituksen lakiesityksen tarkasteluun. Koronaviruspandemian aikana olemme nähneet, että hallituksen lakiesitykset on tutkittu tarkkaan. Muualla sen tekevät erilliset perustuslaki- tai valtiosääntötuomioistuimet jälkikäteen.
Valiokunnan jäsenet eduskunta nimeää valituista kansanedustajista poliittisen mandaatin mukaisessa menettelyssä. Kansanedustajista osalla saattaa olla oikeustieteellinen tai valtiosääntöoikeudellinen tai valtio-opillinen koulutus, mutta niitä ei edellytetä.
Valiokunnan keskeinen työtapa on kuulla lakiesitysten perustuslainmukaisuuden tutkinnan yhteydessä juuri siihen asiakysymykseen perehtyneitä valtiosääntö- tai perusoikeuden asiantuntijoita lakiesitysten valmistelijoiden ohella. Valiokunnan käyttämien asiantuntijoiden määrä on kasvanut merkittävästi viimeisten 40 vuoden aikana.
Lausuntoja pyydetään useilta asiantuntijoilta. Asiantuntijat antavat oman kirjallisen lausuntonsa, joka käydään valiokunnan kokouksessa yksityiskohtaisesti läpi. Ilkka Saraviita kirjoittaa, että useimmiten valiokunnan jäsenet hahmottavat asiaan liittyvän perustuslaillisen kysymyksen valtiosääntöasiantuntijoiden kanssa käydyn keskustelun ja heidän antamien lausuntojen perusteella.
Valiokunnan käyttämien asiantuntijoiden asiantuntemuksen luonteesta, puolueellisuudesta tai puolueettomuudesta on käyty julkisuudessa paljon keskustelua. Esko Riepula osoitti väitöskirjassaan vuodelta 1973, että vuosien 1918-1970 välisenä aikana perustuslakivaliokunta käsitteli pääosin omaisuuden suojan perustuslainmukaisuuteen liittyviä asioita. Silloinen asiantuntijoiden joukko oli pienempi kuin nykyisin käytetty. Tuona ajanjaksona omaisuuden suojalla oli vahva perustuslaillinen status. Sillä on edelleen vahva asema, mutta myös muut perusoikeudet ovat vahvistuneet.
Perustuslakiuudistuksen, perusoikeussäännöstön ja perustuslakivaliokunnan arvostelua
Itseäni on yllättänyt kuinka laajasti 2000-luvulla on eduskunnan perustuslakivaliokuntaa ja sen tekemää perustuslain 74 §:n mukaista työtä arvosteltu. Arvostelu osuu rajusti myös valiokunnan käyttämiin asiantuntijoihin.
Kärkevästi valiokunnan käyttämiä asiantuntijoita ovat arvostelleet valiokunnan ex-puheenjohtajat Kimmo Sasi ja Ben Zyskowicz. He ovat puhuneet ”perustuslakifundamentaleista”. Juha Sipilän hallituksen puolustusministeri Jussi Niinistön argumentaatio valiokunnan asiantuntijoita kohtaan huipentui ”perusoikeustalebaani”-nimittelyyn. Kimmo Sasi kirjoitti vuonna 2015 Elinkeinoelämän valtuuskunnalle selvityksensä ”Lain vartijat. Perustuslaki on ehdoton, mutta kenen käsissä on sen tulkinta”. Kaikkien näiden puheenvuorojen tavoitteena on ollut perustuslakivaliokunnan kuulemien asiantuntijoiden auktoriteetin horjuttaminen vetoamalla lainsäädäntöhankkeiden hyviin tarkoitusperiin, joilla voitaisiin korvata perustuslakivaliokunnan tulkintatraditio. Tulkintatraditio, jolla on hyvin pitkät perinteet.
Oma roolinsa on ollut Björn Wahlroosilla. Hän kirjoitti aiheesta vuonna 2017 Evan pamfletin ”Hiljainen vallankumous. Tekikö uusi perustuslaki Suomen hallitsemisen mahdottomaksi ?”. Siinä hän kaipaa vuoden 1919 hallitusmuotoa ja esitti 10 kohdan uudistusohjelman.
Hän on palannut asiaan tänä syksynä. Hänen muistelmansa ilmestyvät lokakuussa ja hän antoi laajan erikoishaastattelun Ilta-Sanomille 25.9.2021. Wahlroosin mukaan ”korona-aika on tuonut ongelmat entistä selvemmin esille. Sellaisten päätösten tekeminen, mikä on onnistunut muualla Euroopassa yhdessä yössä, on Suomessa ollut vaikeaa ellei paikoin mahdotonta.”
Wahlroos ajoittaa muutoksen vuoden 2000 perustuslakiuudistukseen ja sen jälkeiseen aikaan. ”Valtaa siirrettiin parlamentarismin nimellä eduskunnalle, vaikka eduskunta ei ole toimeenpaneva elin perustuslain mukaan. Presidentin valtaa pienennettiin, valtioneuvoston valta pidetiin ennallaan, mutta riitaiset koalitiohallitukset tekevät niistä käytännössä toimintakyvyttömiä.”
Wahlroosin kritiikki tuntuu oudolta, sillä vuoden 2000 perustuslakiuudistuksessa nimenomaan vahvistettiin uudistusten tekemisen mahdollisuutta. Suomessa oli hallitusmuodossa vuosina 1919-1999 voimassa määräenemmistö- ja lepäämäänjättämissäännökset, jotka nimenomaan tehokkaasti estivät uudistusten tekoa. Pienellä eduskunnan 1/6 vähemmistöllä oli siihen asti mahdollisuus siirtää epämieluinen, perustuslain muutos tai laki lakiesitys lepäämään yli eduskuntavaalien.
Kritiikin kärki osuu perusoikeusuudistukseen. On tullut tehokasta toimeenpanoa (säätyjakoista valtasuhdetta?) kaipaaville tahoille yllätyksenä perusoikeuksien merkitys lakeja säädettäessä. Ne pitää kunkin hallituksen ottaa asiaosaamisella haltuun jo valmisteluaikana. Onkin huomattava, että valtiotalouden säästöohjelman nimissä lainvalmisteluhenkilöitä on valtiohallinnossa vähennetty merkittävästi. Lainvalmistelun puutteista perustuslakivaliokunta on usein esittänyt huomautuksia.
Vuoden 2000 perustuslakiuudistuksessa Suomi siirtyi normaaliparlamentarismiin, jossa eduskunnan enemmistöön ja luottamukseen pohjautuva hallitus voi hallita suhteellisen tehokkaasti, kunhan ei riko perusoikeuksia ja ihmisoikeuksia. Hallituspohjien riitaisuutta ei pidä asettaa perustuslaki- ja perusoikeusuudistuksen viaksi. Sillä on paljon laajempi kaikupohja globaalisti ja Euroopassa. Etenkin kansallismielisten, oikeistonationalististen puolueiden kasvun myötä. Tämä on selvästi havaittavissa.
Ilta-Sanomat kirjoittaa Wahlroosin haastattelun jälkeisessä pääkirjoituksessa 27.9, että ”Eduskunnan saama valta on monien tulkintojen mukaan valunut kansanedustajien käsistä kaiken lisäksi eduskunnan käyttämille asiantuntijoille. Tämä on näkynyt erityisesti eduskunnan perustuslakivaliokunnassa, jossa asiantuntijoiden merkitys on vuoden 2000 jälkeen kasvanut.”
Tämä kannanotto on avoimen yhteiskunnallinen ja poliittinen. Ja täysin ymmärtämätön perustuslain pitkän kaaren osalta. Kannanotossa ei eritellä missä asioissa perustuslakivaliokunnan valta on valunut asiantuntijoille. Ylimpien valtioelinten keskinäisissä toimivaltasuhteissa vai perusoikeus- ja ihmisoikeuskysymyksissä. Perustuslakivaliokunnan työskentelyprosessit eivät ole heikentyneet aiemmasta. Päinvastoin. Työtapoja on kehitetty. Asiantuntijat eivät päätä perustuslakivaliokunnan lausuntoa tai mietintöä. Siitä päättävät perustuslakivaliokunnan jäsenet. Asiantuntijoiden kuulemisen ja kirjallisten lausuntojen sekä monipuolisen keskustelun pohjalta valiokunnan jäsenet tekevät päätöksen. Jossa päätösehdotusta laativat valiokunnan puheenjohtajat ja valtiosääntöoppinut sihteeri.
Ilta-Sanomatkin tunnistaa Wahlroosin talouspuheenvuoroihin liittyvät intressiristiriidat, mutta kehottaa kuitenkin häntä kuulemaan. Mietin, että minkä vuoksi? Haluammeko palata kuninkaan, säätyjen tai ”viisaiden miesten tai naisten” valtaan? Emmekö ota kansainlaisten perusoikeuksia ja oikeusvaltioperiaatetta tosissamme ?.
Ihmettelen näitä yleistäviä lausuntoja ja siitä johdettuja kannanottoja. Uskonpa, että korona-aika on nimenomaan osoittanut perustuslakivaliokunnan suorittaman ennakollisen perustuslainmukaisuuden arvioinnin merkityksellisyyden. Hallitus on joutunut muuttamaan ja korjaamaan esityksiänsä, kun niissä on havaittu perustuslainvastaisia säännöksiä. Ja peruuntuipa keväällä kokonaan yksi merkittävä hallituksen lakiesitys koronarajoituksista. Kritiikistä huolimatta Suomi on taloudellisesti ja terveydellisesti selvinnyt korona-ajasta varsin hyvin. Sisäpoliittinen kamppailu ”yhteiskunnan avaamisesta” ja rajoitusten poistamisesta on syksyllä 2021 heikentänyt terveystilannetta. Medialla on tässä ollut kaikessa ristiriitaisessa viestinnässään tärkeä merkitys.
Perustuslakivaliokunnan kannanotot eivät perustu hallitus-oppositioasetelmaan. Niissä haetaan valtiosääntöoikeudellista, jatkuvuuteen perustuvaa kannanottoa, joka pohjautuu perustuslakivaliokunnan aikaisempiin tulkintakannanottoihin. Ilkka Saraviita toteaa, että perustuslakivaliokunta teki merkittävän pohjatyön vuoden 1994 mietinnössään perusoikeusuudistuksesta. Se loi käsitteistöä, joka on ollut sittemmin ohjaamassa kannanottoja ja tulkintoja.
Helsingin Sanomat tiivisti perustuslakivaliokuntaan kohdistuvaa kritiikkiä 19.2.2016 seuraavasti:
”Kun johtavat poliitikot hakkaavat päätänsä perustuslain seinään, he syyttävät yleensä perustuslakia…Perustuslaki kieltää kaiken, on kulloinkin hallitusvastuuta kantavien yleinen valitus. Se ei pidä paikkaansa. Jos perustuslain mukaan jokin asia voidaan tehdä kolmella tavalla ja hallituspuolueet haluaisivat tehdä sen neljännellä, ongelma ei ole perustuslaissa vaan ministerien tilannetajussa.”
Tiivistän vielä loppuun Riepulan, Kultalahden ja Pohjolaisen kuvaamat itsenäisen Suomen megatrendit ja miten perustuslait ovat niitä heijastaneet:
- Ensimmäisen tasavallan (1919-1944) eetos: omaisuutta suojaava vahva valtio itäistä vaaraa vastaan.
- Toisen tasavallan (1945-1999) eetos: hyvinvointivaltion esiinmarssi vallankumouksen vaaraa torjumaan.
- Kolmas tasavalta (2000-): perusoikeuksien vahvistumisen ja perustuslaillisuuden eetos.
Lähteitä:
Jyränki, Antero & Husa, Jaakko. Valtiosääntöoikeus. Lakimiesliiton kustannus. Helsinki 2012.
Pohjolainen, Teuvo. Kansalaisten perusoikeudet ja poikkeuslainsäädäntö. Tutkimus perusoikeuksia koskevien poikkeuslakien tavoitteista ja merkityksestä eri väestöryhmille. Suomalaisen lakimiesyhdistyksen julkaisuja B-sarja N:o 186. Tampere 1980.
Riepula, Esko. Eduskunnan perustuslakivaliokunta perustuslakien tulkitsijana. Suomalainen lakimiesyhdistys. Helsinki 1973.
Riepula, Esko & Kultalahti, Jukka & Pohjolainen, Teuvo. Kenellä valta valtiossa. Kuninkaiden ja säätyjen vallasta kansan valtaan. Perustuslakiemme pitkä kaari. Vastapaino. Tampere 2019.
Saraviita, Ilkka. Suomalainen perusoikeusjärjestelmä. Talentum. Helsinki 2005.
Saraviita, Ilkka. Perustuslakivaliokunnan rooli perusoikeusjärjestelmän kehittämisessä. ss.29 – 72. Teoksessa Nieminen, Liisa (toim). Perusoikeudet Suomessa. Kauppakaari Oyj. Helsinki 1999.