Suomessa on kansainvälisesti verrattuna ainutlaatuinen hallituksen lakiesitysten perustuslainmukaisuuden valvonta. Tämä menettelymme on vahvaa historiallista perua ja se on saanut paljon huomiota koronaviruspandemian aikana. Julkisuudessa on ihmetelty, miksi meillä perustuslakiin tai perusoikeuksiin liittyvää lainsäädäntöä on vaikea saada säädettyä. Muualla Euroopassa menettely näyttää olevan helpompaa.
Suomen menettely perustuu hallituksen lakiesitysten perustuslainmukaisuuden ennakolliseen valvontaan. Hallituksen lakiesitykset menevät eduskunnan perustuslakivaliokunnan tutkittavaksi lakiesitysten perustuslainmukaisuuden osalta. Perustuslakivaliokunta antaa perustuslainmukaisuudesta lausunnon. Nykyään se lausunnossaan ehdottaa erityisvaliokunnalle tapoja, jolla esitystä muuttamalla lakiesitys voidaan hyväksyä. Muualla Euroopassa lakien perustuslainmukaisuuden valvonta kuuluu tuomioistuimille ja ne tekevät sen jälkikäteisesti.
Suomen mallilla on merkittävä historiallinen perusta ja jatkuvuus.
Suomi osaksi Venäjää
Perustuslainmukaisuuden tutkinta ja menettely juontaa juurensa Suomen autonomian ajalta osana Venäjän keisarikuntaa. Keisari Aleksanteri I vahvisti Porvoon valtiovaltiopäivillä vuonna 1809 Suomen suuriruhtinaskunnan autonomisen aseman ja sen perustaksi vanhat Ruotsin vallan aikaiset perustuslait (hallitusmuoto vuodelta 1772 sekä yhdistys- ja vakuuskirja vuodelta 1789). Porvoon valtiopäivien jälkeen valtiopäivät kutsuttiin koolle seuraavan kerran vasta 1860-luvulla. Valtaan noussut Aleksanteri II käynnisti laajan uudistusohjelman koko valtakunnassa. Suomessa uudistukset edellyttivät säätyeduskunnan koolle kutsumista maan ruotsalaisen lainsäädännön mukaisesti. Näin myös pääsääntöisesti tapahtui 1860-luvulta eteenpäin.
Hieman yksinkertaistaen Suomessa nähtiin, että keisarin lakiesitykset tulee tutkia suhteessa hänen hyväksymiin Ruotsin vallan aikaisiin perustuslakeihin. Ja vaikka keisarin lakiesitykset olisivat olleet vastoin noita perustuslakeja, ne piti saattaa voimaan poikkeuksina perustuslaeista. Perustuslakeja muuttamatta, jolla Suomen erityisasema oikeudellisesti säilyi muuttamattomana.
Historian professori Henrik Meinanderin mukaan säätyjen toiminnan myötä suomalaisessa kansalaisyhteiskunnassa, sääty-yhteiskunnassa, vahvistui yhä enemmän käsitys, että Suomi Venäjän valtakuntaan autonomisena suuriruhtinaskuntana liittyessään oli muuttunut perustuslailliseksi valtioksi. Suhde Venäjään piti näin ollen ymmärtää reaaliunioniksi, jossa edellä mainitut Ruotsin ajalta perityt hallitusmuoto sekä yhdistys- ja vakuuskirja määrittivät keisarin valtaoikeudet ja säätyjakoon perustuvan vallankäytön (aatelisto, papisto, porvaristo ja talonpojat) Suomessa.
Suomi vetosi näihin Ruotsin vallan aikaisiin perustuslakeihin ja lakiehdotuksien perustuslainmukaisuutta suhteessa näihin asiakirjoihin tutkittiinkin lakien säätämisvaiheessa. Tulkinta oli strateginen valinta suhteessa keisarin valtaan. Suomi halusi estää keisaria tekemästä liian voimakkaita muutoksia. Ainakaan suoraan perustuslakeihin.
Perustuslaillisten nokkamiehenä toiminut senaattori ja valtio-oikeuden professori Leo Mechelin pyrki saamaan tälle tulkinnalle Suomen perustuslaillisesta asemasta myös kansainvälistä hyväksyntää. Hän julkaisi vuonna 1886 sitä käsittelevän ranskankielisen teoksen selvityksellä Suomen valtion perustuslaillisista oikeuksista Venäjän valtakunnassa. Keskeinen idea oli Suomen ja Venäjän suhde oikeuskysymyksenä. Mechelin muotoili systemaattiseksi opin, jonka mukaan Suomen suuriruhtinaskunta oli suvereeni valtio ja tasavertaisessa unionisuhteessa Venäjään.
Erottuaan senaattorinvirastaan Mechelin laajensi perustuslaillista ristiretkeään monella rintamalla. 1890-luvulla hän toimitti ja osittain myös itse kustansi useilla kielillä julkaistun teoksen Suomi 19:llä vuosisadalla, joka levitti samaa viestiä. Niin ikään hän mobilisoi laajojen verkostojensa kautta kansainvälisiä kannanottoja venäläistämistoimia vastaan Suomessa. Toisaalta suuriruhtinaskunnan sisäisessä valtakamppailussa hän puolusti vahvasti säätyvallan aikaista vallankäyttöä.
Sortokausista kohti itsenäisyyttä
Sortokausien aikaan, helmikuun manifestista vuodelta 1899 eteenpäin, tämä asetelma kiristyi ja suomalaiset siirtyivät puolustustaisteluun. Suomalaisten sisäinenkin jakautuminen alkoi näkyä, kun vasta heränneen työväenliikkeen edustajia ei otettu mukaan jättämään adressia keisarille. Eduskuntauudistus oli ennen kaikkea äänioikeusuudistus, ei kansanvaltaisen päätöksenteon käynnistäminen. Tampereen Yliopistossa julkisoikeudesta väiteilleiden emeritusprofessorien Esko Riepula, Jukka Kultalahti ja Teuvo Pohjolainen mukaan Ruotsin perustuslakeihin sisältynyt säätyvaltainen vallankäyttö jatkui. Tarpeen tullen keisarin ja venäläisten kanssa tehtiin myös kansanvallan torjuntasopimuksia. Tässä yhteydessä säädettiin myös säätyvallan aikaista vallankäyttöä turvaavat määräenemmistö- ja lepäämään jättämissäännökset. Ne olivatkin voimassa aina vuoden 2000 perustuslakiuudistukseen asti.
Sortokausien aikana Suomessa perustuslaillista kamppailua johtivat erityisesti poliittiset toimijat eli senaatin talousosastoon kuuluneet henkilöt. Senaatin oikeusosasto, joka tuolloin vastasi korkeimpia oikeuksia, taasen epäonnistui edellä mainittujen perustuslakien puolustamisessa. Niinpä sisällissodan ja kuningasseikkailujen jälkeen vuonna 1919 vahvistetussa uudessa hallitusmuodossa nimenomaisesti mainittiin, että lakien perustuslainmukaisuuden tutkiminen kuuluu eduskunnan perustuslakivaliokunnalle. Ensimmäisen kerran perustuslakivaliokunta oli perustettu vuonna 1907 aloittaneen eduskunnan yhteyteen. Tämä tehtäväksi anto johtui juuri tuosta senaatin oikeusosaston epäonnistumisesta.
Näin Suomessa muotoutui historiallisista syistä käytäntö, jossa lakiesitysten perustuslainmukaisuutta arvioidaan etukäteen eduskunnassa, kiinteässä suhteessa lainsäätämisen prosessiin. Eduskunnan perustuslakivaliokunta antaa muiden valiokuntien käsittelyssä olevista lakiehdotuksista lausuntoja, joiden ydinsisältönä on tutkia niiden perustuslainmukaisuutta. Varsinaisten mietintövaliokuntien tulee ottaa huomioon nämä perustuslakivaliokunnan lausunnot ja korjata lausunnoissa esitetyt ristiriidat suhteessa perustuslakiin. Perustuslakivaliokunta usein viitoittaa tavan, jolla esitystä muutetaan. Perustuslakivaliokunta antaa itse myös mietintöjä lakiesityksistä, jotka suoraan liittyvät perustuslakeihin.
Tuomioistuimilla ei edelleenkään ole oikeutta tutkia yleisesti lakien perustuslainmukaisuutta.
Onko perustuslainmukaisuuden tutkiminen oikeudellista harkintaa vai politiikkaa ?
Perustuslainmukaisuuden tulkintaan liittyy aina myös poliittisia jännitteitä valtiosääntöoikeudellisen harkinnan ohella. Onpa sitä tekemässä eduskunnan erikoisvaliokunta tai tuomioistuin. Kansainvälisesti tunnetuin järjestely liittyy Pohjois-Amerikan Yhdysvaltojen liittovaltion korkeimman oikeuden asemaan ja nimityksiin. Donald Trump onnistui nimittämään presidenttikaudellaan kolme tuomaria yhdeksän jäseniseen korkeimpaan oikeuteen. Korkeimman oikeuden tuomareilla ei ole eroamisikää ja siksi näillä tuomarinimityksillä voi olla merkittävä vaikutus vuosikymmeniä eteenpäin. Vaikka Trumpin toimikausi päättyikin jo ristiriitaisissa tunnelmissa tämän vuoden alussa.
Käsittelen myöhemmin tarkemmin eduskunnan perustuslakivaliokunnan roolia ja menettelyjä. Lyhyesti tämän vaalikauden yhdestä lausunnosta ja yhdestä mietinnöstä. Viimeisimmän vaalikauden osalta perustuslakivaliokunnassa on ollut kaksi tapausta, jossa perustuslakivaliokunta on tehnyt äänestyspäätöksen. Ensimmäinen oli ulkoministeri Pekka Haaviston ministerivastuuta koskevan asian käsittely, josta olen kirjoittanut aiemmin facebook-sivuillani. Perustuslakivaliokunnan kuulemista asiantuntijoista enemmistö (kahdeksan asiantuntijaa) katsoivat, että Suomea sitovat kansainväliset ihmisoikeussopimukset olisivat jo sinällään aiheuttaneet suomalaisille virkamiehille toimimisvelvoitteen Al Holin leirillä olleiden suomalaislasten osalta. Kolme asiantuntijaa eivät käsitelleet lainkaan asiaa suhteessa em. ihmisoikeussopimuksiin vaan tarkastelivat asiaa lähinnä ulkoministeriön hallintolain pohjalta. Tämä kanta tuli myös perustuslakivaliokunnan mietinnön pohjaksi eduskunnan täysistuntoa varten.
Toinen merkittävä päätös oli Euroopan Unionin elvytyspakettiin sisältynyt ratkaisu ns. omien varojen käytöstä. Keskustan kolme jäsentä romuttivat kokoomuksen suunnitelman elvytyspaketin vastustamisesta täysistunnon lopullisessa käsittelyssä. Keskustan jäsenet päätyivät perustuslakivaliokunnassa sille kannalle, että tämä päätös pitää tehdä 2/3 osan enemmistöllä. Näin kokoomus joutui varmistamaan elvytyspaketin läpimenon täysistunnossa siten, että suurin osa sen edustajista äänesti paketin puolesta, vajaan kolmasosan vastustaessa sitä.
Vuonna 1907 aloittanut – ensimmäistä kertaa mm. naisten äänillä – eduskunta oli uuden tilanteen edessä. Vanha säätyvallan jakoon perustunut lainsäädäntäelin oli poissa. Eduskuntaan oli noussut uusi voima, sosiaalidemokraatit. Nyt pelättiin muun muassa sitä, että aiemmin vallan käytöstä syrjässä ollut sosialidemokraattinen puolue ajaa liian voimakkaita muutoksia lainsäädäntöön. Oskori Tokoin senaatti nojasi vuonna 1917 silloisen eduskunnan sosialidemokraattiseen enemmistöön ja ns. valtalailla pyrki siirtämään eduskunnan päätettäväksi keisarille kuuluneita asioita. Tunnettua on, että senaatin johto turvautui Kerenskin hallitukseen ja eduskunta hajotettiin kesällä 1917. Oikeustieteilijä ja poliitikko Rafael Erich kirjoittikin vuonna 1924, että perustuslakia oli tarpeen tulkita myös lainsäätäjän piiristä olleita pyrkimyksiä vastaan. Valtalain kohtalosta laajin keskustelu käytiin vasta johtavien historioitsijoiden ja Väinö Linnan kesken Pohjantähti-trilogian toisen osan ilmestyttyä vuonna 1959.
Lähteitä:
Meinander, Henrik. Kaleidoskooppi. Tutkielmia Suomen historiasta. Siltala 2020. Essee ” Oikeus valtaan. Julkisia vallan ilmentymiä autonomian ja itsenäisyyden ajan Suomessa.” ss. 9-25.
Riepula, Esko & Kultalahti, Jukka & Pohjolainen, Teuvo. Kenellä valta valtiossa. Kuninkaiden ja säätyjen vallasta kansan valtaan. Perustuslakiemme pitkä kaari. Vastapaino. Tampere 2019.
Saraviita, Ilkka. Suomalainen perusoikeusjärjestelmä. Talentum. Helsinki 2005.
Saraviita, Ilkka. Perustuslakivaliokunnan rooli perusoikeusjärjestelmän kehittämisessä. ss.29 – 72. Teoksessa Nieminen, Liisa (toim). Perusoikeudet Suomessa. Kauppakaari Oyj. Helsinki 1999.
Erinomainen ja perustava artikkeli suomalaisen demokratian ytimestä. Itse tasapainoilen omassa ajattelussani mm. siinä olisiko meilläkin syytä miettiä perustuslakituomioistuimen perustamista. Ajatus perustamisen puolesta on saanut vahvistusta, koska lyhytnäköinen politikointi on tuotu valiokunnan sisälle. Se näyttää liittyvän parlamentaaristen toimintatapojen ja käytäntöjen muuhunkin rapautumiseen.
Kiitos kommentistasi. Kirjoitan tästä perusteellisemmin seuraavissa blogeissa. Kummallakin valinnalla on omat perustelunsa. Ja tuo parlamentarismin ja parlamentarismin toimintatapojen rapautuminen on suuri uhka perustuslakivaliokunnan asemalle perustuslain ja perusoikeusjärjestelmän auktorisoituna tulkitsijana. Juuri tänään on Demokraatin nettisivuilla oikeuskansleri Tuomas Pöystin haastattelu, jossa hän esittää selvityksen tekemistä tuomioistuinten riippumattomuudesta. Taustalla on erityisesti Puolassa ja Unkarissa tehdyt oikeusvaltiomekanismien heikennykset. Ruotsissa vastaa selvitystä tehdään parhaillaan. Oikeuskansleri perustelee asiaa sillä, että nyt kun tuomioistuimiin ei meillä kohdistu vastaavanlaisia poliittisia painostusyrityksiä, on asiaa syytä selvittää “sellaisten tilanteiden kannalta, jossa parlamentti lainsäätäjän ja hallitus yhdessä eksyvät oikeusvaltion polulta.” Yhteistyössä yli puoluerajojen. Tässä yhteydessä oikeuskansleri esittää, että harkittaisiin perustuslain 106 §:n muuttamista siten, että poistettaisiin “ilmeisessä ristiriidassa” vaatimus. Tuomioistuinten valta tällöin kasvaisi, kun ne voisivat yksittäistapauksissa antaa laajemmin etusijan perus- ja ihmisoikeusmyönteiselle laintulkinalle. Valtiosääntöoikeuden profesori Tuomas Ojanen ilmoitti vuoden 2019 lopusa pitävänsä suomalaista oikeusvaltiota huomattavan heikkona instituonaalisten järjestelyjen osalta. Jos on riittävästi poliittista voimaa ja halua, riittävän enemmistövallan saanut ryhmä voi yrittää lähteä jyräämään haluamaansa politiikkaa ja lainsäädäntöä. Tämä liittyy samaan kysymyksenasetteluun, jonka sinä nostit esiin parlamentarismin rapautumisessa.
Kiitos erinomaisesta taustoituksesta.
Kirjoitetun pohjalta olisin taipuvainen edelleen kannattamaan lainsäädännön ennakollista perustuslainmukaisuuden valvontaa, siis PelV:n työn jatkamista ja kehittämistä. Oikeusturvan kannalta saattaisi olla tuhoisaa, jos tilapäinen poliittinen suhdanne johtaisi tilanteeseen, jos jokin poliittinen taho voisi jopa tilapäisen yksinkertaisen enemmistön avulla säätää tavallisia lakeja, joissa ohitettaisiin perus- ja ihmisoikeuksia. Vasta vuosien oikeustaisteluin voitaisiin saada aikaan perusoikeuksia kunnioittavia ratkaisuja, ja nekin vain rajatusti niin, että tehdyn ratkaisun ohjaavus kohdistuisi ratkaisun jälkeen koko lakia suppeammalle sovellusalueelle.
Huomionarvoista on myös mikä voisi olla valiokunnan rooli kansainvälisten ihmisoikeussopimusten jalkauttamisessa Suomen substanssilainsäädäntöön, siis lainsäädännön ennakollisesta valvonnasta myös tuosta vinkkelistä. Muodostavathan yhtäältä PL:n mukaiset perusoikeudet ja toisaalta kv-lainsäädännön mukaiset ihmisoikeudet tavallaan yhden kokonaisuuden. Vai miten on?
Kiitos kommentistasi. Lukemani perusteella eduskunnan perustuslakivaliokunta on paneutunut perusoikeusjärjestelmän kehittämiseen perusoikeusuudistuksesta lähtien. Sen valiokuntamietintö (PeVM 25/HE 309/1994 vp) on Ilkka Saraviidan mielestä valiokunnan historian merkittävimpiä ja edelleen pohjana perusoikeussäännösten tulkinnalle. Saraviita korostaa, että tuossa mietinnössä valiokunta rakensi myös perusoikeusteoriaa. Professori Tuomas Ojanen on kiinnittänyt huomiota siihen, että “suomalainen oikeusvaltio on huomattavan heikko institutionalisten järjestelyjen osalta. Jos on poliitista halua ja voimaa, voi yrittää lähteä jyräämään haluamaansa politiikkaa ja lainsäädäntöä. Nykyinen malli perustuu paitsi perustulakiin myös puolueiden sitoumuksiin eduskunnan työskentelyssä. Juuri tänään Demokraatin nettihaastattelussa oikeuskansleri ehdottaa selvityksen tekemistä mm. tuomioistuimien riippumattomuuden vahvistamisessa. Ulottuisiko sellainen selvitys sitten eduskuntaan ja perustuslakivaliokuntaan, on sitten eri kysymys.